Um regime, várias jurisdições. Como a Europa codificou, ao longo de mais de um século, a habitação como serviço de interesse geral com rentabilidade limitada, inalienabilidade e reinvestimento integral. E como Portugal pode replicar o mesmo princípio sem lei própria, por via contratual.
Áustria, 1979. Holanda, 1901. Alemanha, século XIX. Reino Unido, 1862. Portugal, ainda não.
Habitação de lucro limitado é a tradução portuguesa de limited profit housing, categoria europeia que designa um setor habitacional intermédio: nem mercado livre, nem assistência social. Refere-se a um conjunto de operadoras, públicas ou privadas, que detêm e gerem parque habitacional sob três restrições estruturais: a rentabilidade do capital investido é limitada por lei ou estatuto; os ativos são inalienáveis ou de circulação restrita; e os excedentes operacionais são reinvestidos integralmente em novo parque, manutenção ou redução de renda.
A categoria distingue-se da habitação social clássica, dirigida a agregados em situação de carência e financiada por subsídio público direto, e da habitação cooperativa, em que a propriedade é coletiva dos próprios residentes. A habitação de lucro limitado endereça tipicamente a classe média assalariada, opera a custos reais e financia-se por uma combinação de capital próprio, dívida bonificada e garantias públicas. A renda é indexada ao custo de produção e operação, não ao valor de mercado, e a unidade habitacional não é mercadoria transacionável no circuito imobiliário comum.
Em síntese: o lucro existe, mas é finito, regulado e devolvido ao próprio setor. É esta a diferença operativa face à habitação acessível tal como praticada em Portugal, frequentemente um instrumento financeiro temporário, não uma categoria patrimonial permanente.
A formulação contemporânea mais influente do regime é austríaca. A Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz, conhecida pela sigla WGG e aprovada em 1979, codificou o estatuto das construtoras de habitação sem fins lucrativos austríacas (gemeinnützige Bauvereinigungen). A lei impõe limite à remuneração do capital próprio, obrigação de reinvestimento dos excedentes em atividade habitacional, restrição à venda de fogos, controlo de custos pelo regulador setorial e obrigação de prestação de contas pública.
O resultado, ao fim de quatro décadas, é o sistema habitacional mais estudado da Europa. Em Viena, o conjunto formado pelo parque municipal direto (Gemeindebauten) e pelo parque das construtoras WGG abrange parte muito significativa do total habitacional da cidade, com estimativas que variam entre 40% e 60% consoante a definição usada. As rendas são reguladas por Mietpreisbindung, mecanismo de indexação ao custo que desacopla a renda da pressão especulativa do mercado. A consequência empírica é uma das taxas de esforço habitacional médias mais baixas da Europa, e a permanência da classe média no centro da cidade.
Para o leitor português interessado, recomenda-se a consulta dos relatórios da International Union of Tenants e os estudos comparativos da Housing Europe, federação das operadoras europeias non-profit.
O caso holandês é mais antigo. A Woningwet de 1901, lei da habitação aprovada no contexto das reformas higienistas do início do século XX, estabeleceu o quadro das woningcorporaties, associações de habitação de carácter privado mas de utilidade pública. Estas operadoras detêm e gerem hoje cerca de 2,4 milhões de fogos, número que representa parte significativa do parque habitacional holandês e o maior parque non-profit por habitante da Europa Ocidental.
O sistema é regulado pela Autoriteit woningcorporaties (Aw), entidade pública independente que supervisiona governança, solvência e cumprimento da missão social. Entre 2010 e 2015, o setor atravessou uma crise de identidade, marcada por episódios de financialização, derivados especulativos e desvio de propósito por parte de algumas operadoras. A resposta foi uma contra-reforma que reapertou o perímetro de atividade autorizada e reforçou a separação contabilística entre atividade social e atividade de mercado.
O caso holandês mostra duas coisas relevantes para Portugal: que um regime de lucro limitado pode escalar até dimensão sistémica; e que, sem vigilância institucional permanente, é vulnerável à captura financeira. É um precedente que informa a arquitetura de governança da Fundação Âncora.
A Alemanha articula três tipos de operadoras. As Wohnungsgenossenschaften, cooperativas habitacionais com tradição que remonta ao século XIX, são associações de membros-residentes em que a propriedade é coletiva e a fruição individual. As Wohnungsbaugesellschaften públicas são empresas municipais ou estaduais, das quais a GEWOBAG e a Howoge em Berlim, ou a SAGA em Hamburgo, são exemplos paradigmáticos. Existem ainda operadoras privadas de grande escala, como Vonovia ou LEG, hoje cotadas em bolsa e operando em lógica de retorno de mercado.
Entre 1940 e 1990 vigorou o Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz alemão, regime fiscal próprio que isentava as operadoras de utilidade pública de imposto sobre sociedades em troca de restrições análogas às austríacas. A lei foi revogada em 1990 num movimento de liberalização que muitos analistas, hoje, consideram precipitado. O debate alemão atual gira em torno da reintrodução de um regime de lucro limitado moderno, designado por Neue Wohngemeinnützigkeit, com propostas legislativas em discussão parlamentar.
Para a Fundação Âncora, o caso alemão é instrutivo no que toca à articulação entre operadoras de tipologias diferentes sob um regime comum, lógica que está na base do contrato-quadro de adesão de operadoras.
O Reino Unido tem a tradição filantrópica mais antiga da Europa neste domínio. O Peabody Trust, fundado em Londres em 1862 por doação de George Peabody, é considerado o protótipo histórico das modernas housing associations. Durante mais de um século, estas associações operaram como entidades caritativas de pequena escala. A profissionalização e expansão deu-se sobretudo a partir do Housing Act de 1988, que reorientou financiamento público da construção municipal direta para a aquisição e gestão por associações.
Hoje, o setor regulado pelo Regulator of Social Housing abrange estimativamente 2,7 milhões de fogos, parcela relevante do parque arrendado. A combinação de financiamento privado com regulação de propósito e controlo de governança aproxima o modelo britânico, em estrutura financeira, do que a Fundação Âncora propõe replicar em Portugal: capital institucional canalizado para ativos com restrição permanente de uso, geridos por operadoras profissionalizadas sob fiscalização independente.
Portugal nunca codificou a habitação de lucro limitado como categoria jurídica autónoma. O Regime do Sistema de Arrendamento Acessível (RSAA) e os seus sucedâneos (RAA, PAA, e instrumentos correlatos) são programas de incentivo fiscal a senhorios, condicionados a tectos de renda durante períodos limitados. Findo o prazo, o fogo regressa ao mercado livre. É instrumento conjuntural, não categoria patrimonial.
O regime de Habitação a Custos Controlados (HCC), por seu lado, regula a fase de construção (custos máximos por metro quadrado, áreas e acabamentos), mas não prescreve o regime de exploração subsequente. Um fogo construído como HCC pode ser livremente comercializado em mercado, dentro dos parâmetros legais aplicáveis.
O setor cooperativo habitacional português, organizado em torno da FENACHE e de operadoras como a COOHABITA, manteve-se em escala modesta. Os instrumentos da Lei de Bases da Habitação de 2019 e do Programa de Apoio ao Acesso à Habitação (1.º Direito) endereçam habitação social na acepção estrita. O espaço intermédio, a habitação para a classe média assalariada com restrições patrimoniais permanentes, está vazio em Portugal. É esse vazio que a arquitetura proposta pela Fundação Âncora pretende preencher.
Na ausência de lei, a Fundação Âncora, em constituição, propõe replicar o regime por via contratual. O instrumento central é um contrato-quadro de adesão assinado entre a Fundação e cada operadora parceira, sejam IPSS, Santas Casas da Misericórdia, cooperativas habitacionais ou empresas comerciais. O contrato vincula a operadora aos cinco princípios pétreos do sistema: intransacionabilidade dos ativos, reinvestimento integral dos excedentes, vizinhança ativa (mistura social programada), renda indexada ao custo, e excelência e durabilidade do edificado.
Os ativos detidos diretamente pela Fundação ficam sujeitos a inalienabilidade estatutária, inscrita nos próprios estatutos da fundação. Os ativos detidos por operadoras parceiras ficam sujeitos a inalienabilidade contratual, oponível a terceiros adquirentes através de cláusulas de reversão e direitos de preferência registáveis. O efeito jurídico-económico é funcionalmente equivalente ao da WGG austríaca, ainda que a base normativa seja distinta.
O financiamento, em estruturação plurianual, combina capital próprio da fundação, Notas de Impacto Social subscritas por investidores institucionais com retorno estruturalmente capado, financiamento direto do BEI, dívida do CEB coberta por garantias InvestEU e Fundo Europeu de Investimento, e fundos do Portugal 2030. A renda paga pelos residentes é calculada sobre o custo real de operação, manutenção e amortização, sem componente de extração. Em paralelo, está prevista a celebração de contratos de direito de superfície com municípios sobre solo público, mecanismo que reduz o custo de produção e ancora o projeto territorialmente.
O programa inaugural, plurianual em estruturação, tem como alvo cerca de 200 milhões de euros mobilizados em cinco anos, destinados a aproximadamente 1000 habitações distribuídas por seis a sete municípios. Estes números são objetivo declarado, não execução, e estão sujeitos à constituição efetiva da fundação e à confirmação dos parceiros financeiros.
Para a classe média profissional, com rendimentos mensais brutos entre 1.200 e 2.500 euros, o regime de lucro limitado significa, no horizonte de execução, a possibilidade de aceder a habitação digna em centros urbanos com renda indexada ao custo, sem competir diretamente com investimento estrangeiro, fundos imobiliários ou alojamento turístico. A página famílias detalha o perfil dos agregados elegíveis.
Para os municípios, o modelo oferece um veículo de mobilização de solo público para habitação acessível permanente sem cedência da titularidade fundiária e sem encargo orçamental direto. O contrato de direito de superfície reverte o solo para o município no fim do prazo, mantendo entretanto o controlo público sobre o uso.
Para os investidores institucionais, fundos de pensões, seguradoras, family offices com mandatos de impacto, as Notas de Impacto Social oferecem um ativo de rendimento estável, descorrelacionado do ciclo imobiliário especulativo, com dimensão de impacto social mensurável e auditável.
Para IPSS, Santas Casas, cooperativas e empresas comerciais que pretendam operar parque habitacional sob este regime, a adesão como operadora parceira abre acesso a financiamento estruturado, a um quadro contratual estável e a um sistema de partilha de boas práticas operacionais com outras congéneres europeias.
Para o setor imobiliário privado (promotores BTR, construtores, gabinetes de arquitetura, gestoras imobiliárias) a Fundação Âncora não compete: contrata, co-desenvolve e adquire serviços. Mais de 70% do capital do programa inaugural canaliza-se para o tecido produtivo português. Modos de cooperação detalhados em Para o Setor.
Não. Habitação social, no sentido jurídico português, dirige-se a agregados em situação de carência económica comprovada e é financiada por subsídio público direto, com renda apoiada por escalões. A habitação de lucro limitado dirige-se à classe média assalariada com rendimentos regulares, opera a custos reais e financia-se por uma combinação de capital privado e bonificação pública. As duas categorias são complementares, não substituíveis.
Sim, e em todos os países europeus onde existe coexiste com o regime privado de mercado. A experiência austríaca e holandesa sugere que a presença significativa de um setor de lucro limitado tem efeito moderador sobre o mercado livre adjacente, ao retirar pressão da procura.
No modelo proposto pela Fundação Âncora, a fiscalização é multinível. A própria fundação, enquanto entidade reguladora privada, audita o cumprimento contratual das operadoras parceiras. As contas da fundação ficam sujeitas a auditoria externa independente e a publicação anual. Os investidores das Notas de Impacto Social têm direitos contratuais de informação. Sobre tudo isto sobrepõe-se a fiscalização pública aplicável a fundações em Portugal, exercida pela autoridade competente.
Sim, em princípio. A replicação contratual do regime de lucro limitado depende sobretudo de três condições: existência de figura jurídica de fundação ou equivalente, com inalienabilidade estatutária; existência de instrumentos de garantia patrimonial oponíveis a terceiros (registo predial, direitos de preferência, reversão); e disponibilidade de capital institucional paciente. As três condições estão presentes na maioria dos ordenamentos europeus.
A Neue Wohngemeinnützigkeit alemã é uma proposta de reintrodução, por via legislativa, de um regime fiscal próprio para operadoras de utilidade pública. O modelo da Fundação Âncora não depende de aprovação legislativa para arrancar: opera dentro do quadro legal existente, por via contratual e estatutária. Caso, no futuro, Portugal venha a codificar um regime análogo ao WGG austríaco, a arquitetura da fundação está desenhada para se integrar nesse regime sem ruptura operacional.
Acompanhamento editorial
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